Нормативно-правовое регулирование профилактики наркоманий в Российской Федерации


В статье представлен обзор законодательных мер по профилактике зависимости от наркотиков и наркопреступности в Российской Федерации. Обращается внимание на значимость нормативно-правового регулирования оказания наркологической помощи для специалистов в области наркологии, а также обязательность соблюдения требований действующего законодательства. Рассмотрен специфический характер правоотношений, возникающих при оказании наркологической помощи.

Normative-legal regulation of prevention of addiction in Russian Federation

The paper presents an overview of legislative measures for the prevention of drug addiction and drug crime in the Russian Federation. Attention is drawn to importance of regulatory normative-legal support for specialists in drug treatment, as well as mandatory compliance with applicable laws. The specific features of legal relationships in the administration of narcological services are also represented.

Проблемы, связанные с широким распространением алкоголизма и наркоманий, являются в настоящее время приоритетными для России. По данным федерального статистического наблюдения, в России в 2010 г. зарегистрировано 3,15 млн больных наркологическими расстройствами, или 2222,41 больных в расчете на 100 тыс. населения, что составляет 2% от общей численности населения. Соотношение мужчин и женщин в контингенте зарегистрированных больных в 2010 г. составило 4,4 к 1 [7].

Как и в предыдущие годы, большинство зарегистрированных — это больные алкоголизмом, алкогольными психозами и лица, употребляющие алкоголь с вредными последствиями — 81,6% от общего числа зарегистрированных больных. На больных наркоманией и лиц, злоупотребляющих наркотиками, в структуре пришлось 17,3%, больные токсикоманией и лица, злоупотребляющие ненаркотическими ПАВ, составили 1,1%.

За период 2005-2010 гг. ухудшилась ситуация с потреблением наркотических веществ. В 2010 г. синдром зависимости от наркотиков зарегистрирован в 350 936 случаях (247,29 на 100 тыс. населения), в 2005 г. — в 343 509 случаях (241,97 на 100 тыс. населения). Прирост составил 2,2%. Возросло на 25,5% количество госпитализированных больных наркоманией: в 2005 г. — 69 340 чел., в 2010 г. — 87 032 чел., причем возросло число повторных госпитализаций до 5-6 обращений за год. Те же тенденции характеризуют некоторые показатели медицинских последствий злоупотребления наркотиками. В 2010 г. амбулаторная летальность больных наркоманией в расчете на среднегодовой контингент выросла на 22,7% и составила 2,7 больных (2005 г. — 2,2) [10].


Таким образом, анализ представленных статистических данных за период 2005-2010 гг. убеждает, что показатель учтенной распространенности основных заболеваний — алкоголизма, наркомании и токсикомании — изменился незначительно и сохраняется на одном высоком уровне. Проблема злоупотребления психоактивными веществами (ПАВ) и распространения наркологических заболеваний является социально значимой, и вопросы реабилитации и профилактики наркологических заболеваний в широких слоях населения занимают особое место.

Основной целью настоящего исследования являлось обобщение и анализ имеющихся в настоящее время нормативно-правовых документов в контексте возможного их использования в обычной наркологической практике.

Противодействие распространению злоупотребления наркотиками традиционно осуществляется по следующим направлениям: борьба с нелегальным рынком наркотиков и уменьшение наркопреступности, контроль за легальным оборотом наркотиков, профилактическая работа с группами риска и населением в целом (первичная и вторичная профилактика) и лечение лиц с зависимостью от наркотиков (третичная профилактика).

Конкретная деятельность в рамках каждого из этих направлений исполняется в соответствии с государственной антинаркотической политикой. Наркополитика — это стратегия государства, влияющая на уровень потребления наркотиков в обществе для сокращения числа наркопотребителей и уменьшения наркопреступности [1].


Государственная политика по профилактике наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, основывается на федеральном и региональном законодательстве. Эффективность проведения государственной политики в этой области напрямую зависит от нормативно-правового регулирования всех ее направлений: от вопросов оказания наркологической помощи и установления ответственности за участие в незаконном обороте наркотиков до определения полномочий государственных органов.

В 2010 г. Указом Президента утверждена национальная концепция преодоления социально значимых проблем злоупотребления наркотиками — Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года (далее — Стратегия). Стратегия является основополагающим документом по разработке, совершенствованию и корректировке государственной антинаркотической политики. Она базируется на трех основных направлениях деятельности: сокращение предложения наркотиков, снижение спроса на наркотики и развитие международного сотрудничества в сфере контроля за наркотиками. В Стратегии содержатся предложения, имеющие особое значение для повышения эффективности мер, направленных на сокращение спроса на наркотики путем совершенствования системы профилактической, лечебной и реабилитационной работы.

Необходимо отдельно отметить, что из списка многочисленных медико-социальных задач выделена разработка детальной модели национальной системы реабилитации и ресоциализации больных наркоманией. Рассматриваются вопросы структурирования и стандартизации негосударственных реабилитационных центров, эффективности их антинаркотических программ.

Российская система законодательных мер профилактики наркомании и преступности, связанной с употреблением наркотиков, включает в себя положения Закона РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах», Уголовного кодекса РФ, уголовно-исполнительного, административного, гражданского, таможенного законодательства, постановлений Правительства РФ. В них утверждаются конкретные правила оборота наркотических средств и психотропных веществ и детализируются соответствующие ведомственные нормативные акты.

Базовым является Закон от 08.02.1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (далее — Закон), устанавливающий правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических средств (НС) и психотропных веществ (ПВ) и в области противодействия их незаконному обороту. Закон раскрывает основные понятия, имеющие отношение к легальному и нелегальному обороту НС и ПВ, определяет организационные основы деятельности в сфере их оборота, ставит условия осуществления отдельных видов деятельности, связанных с их обращением, формулирует исходные положения, касающиеся противодействия незаконному обороту указанных средств и веществ.

В нормах Закона (глава VI, статьи 40, 44-45) и Кодексе РФ об административных правонарушениях (ст. 6.9) содержатся требования, запрещающие потребление НС или ПВ без назначения врача. Для нарушителей данных норм предусмотрен порядок направления на медицинское освидетельствование, а для больных наркоманией и токсикоманией установлены правоограничения по нескольким позициям:

1)  на занятие отдельными видами профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности [12];

2)  служит основанием для лишения родительских прав (ст. 69 Семейного кодекса РФ);

3)  дает основание суду освободить супруга от обязанности содержать другого нетрудоспособного супруга, если нетрудоспособность нуждающегося в помощи супруга вызвана спиртными напитками или наркотическим средствами (ст. 92 Семейного кодекса РФ);

4)  является медицинским противопоказанием для усыновления ребенка или установления над ним опеки либо попечительства [13];

5)  служит основанием для ограничения дееспособности гражданина и установления над ним попечительства, если «злоупотребление спиртными напитками или наркотическими средствами» приводит к тому, что его семья оказывается в тяжелом материальном положении (ч. 1 ст. 30 Гражданского кодекса РФ);

6)  в случае осуждения к лишению свободы может быть основанием при выявлении медицинской комиссией исправительного учреждения наркологического заболевания назначения обязательного лечения (ч. 3 ст. 18 Уголовно-исполнительного кодекса РФ).

В мае 2011 г. Постановлением Правительства РФ № 394 значительно расширен перечень отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности, на занятие которыми устанавливаются ограничения для больных наркоманией [15]. В частности в перечень включены такие виды профессиональной деятельности, как медицинская и педагогическая, работы в образовательных, детских и подростковых оздоровительных организациях, деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Таким образом, наличие наркологического заболевания существенно ограничивает права больного. Из этого следует, что оказание наркологической помощи, одним из элементов которой является установление диагноза наркологического заболевания, должно иметь четкое нормативно-правовое регулирование на уровне федерального законодательства [24].

Законом (глава VII, статьи 54-57) регламентируется оказание наркологической помощи больным наркоманией. Принципы, на которых строится государственная политика, предусматривают приоритетность мер по профилактике наркомании, расширение деятельности по антинаркотической пропаганде, развитие сети учреждений по медико-социальной реабилитации больных наркоманией. В соответствии с нормами Закона больным наркоманией специализированная наркологическая помощь оказывается в наркологических диспансерах или наркологических (психоневрологических) кабинетах медицинских организаций по их просьбе или с их согласия. В ст. 6.9. Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено освобождение от административной ответственности лиц, добровольно обратившихся в наркологическое учреждение для лечения в связи с потреблением НС или ПВ без назначения врача. В то же время больным наркоманией, находящимся под медицинским наблюдением и продолжающим потреблять НС или ПВ без назначения врача либо уклоняющимся от лечения и нуждающимся в лечении от наркомании, по решению суда назначаются принудительные меры медицинского характера.

Государством гарантируется предоставление больным наркоманией полного объема наркологической помощи в виде обследования, консультирования, диагностики, лечения и медико-социальной реабилитации. Законом разрешается оказание наркологической помощи больным наркоманией в медицинских организациях государственной, муниципальной или частной систем здравоохранения. Лечение больных наркоманией проводится только в учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения. Коммерческим организациям предоставляется право проводить диагностику наркомании, обследование, консультирование и медико-социальную реабилитацию больных наркоманией.

Специализированная наркологическая помощь оказывается врачами-специалистами в медицинских организациях, получивших лицензию на указанный вид деятельности в порядке, установленном законодательством РФ. Виды и стандарты специализированной медицинской помощи, оказываемой в организациях здравоохранения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения.

В настоящее время приказом Минздравсоцразвития России от 09.04.2010 г. № 225ан утвержден порядок оказания наркологической помощи для практического применения его федеральными органами исполнительной власти в области здравоохранения. В нормативном документе четко выделены этапы оказания наркологической помощи (догоспитальный и стационарный), определена структура наркологической службы от самого малого ее звена (наркологического кабинета) до крупных наркологических центров, прописаны функции, закрепленные за этими структурными единицами [16]. Порядок регулирует вопросы оказания наркологической помощи населению Российской Федерации в организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения. Разработаны медико-экономические стандарты медицинской помощи, определяющие объем диагностических и лечебных процедур, медикаментозного лечения, а также объем соответствующего финансового обеспечения стандартов.

В соответствии с приказом Минздравсоцразвития РФ от 30.11.2010 г. № 1056а «Об организации мониторинга заболеваемости населения Российской Федерации наркоманией» органы управления здравоохранением субъектов РФ осуществляют работу по проведению ежеквартального мониторинга заболеваемости населения наркоманией с использованием показателей, включающих данные медицинской статистики учреждений наркологической службы.

Правовое обеспечение оказания наркологической помощи включает также ряд положений Закона о психиатрической помощи [3]. Некоторые нормы Закона о психиатрической помощи практически полностью распространяются и на больных наркологического профиля, что позволяет оптимальным образом решить проблему недобровольного медицинского вмешательства, имеет значение и в плане защиты прав наркологических больных. При внесении в Закон о психиатрической помощи дополнений, касающихся специфических особенностей клиники наркологических заболеваний, режима работы наркологических медицинских организаций и определения правового статуса врача-психиатра-нарколога позволило бы использовать его для правового регулирования оказания наркологической помощи.

Необходимо также отметить, что больные наркоманией при оказании наркологической помощи пользуются правами пациентов в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране здоровья граждан [2]. В Законе РФ от 22.07.1993 г. № 5487-1 «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» (далее — Основы) содержатся важнейшие положения: принципы организации охраны здоровья граждан; права граждан при оказании медицинской помощи, включая положение о добровольности ее оказания. Правовое регулирование касается права пациента на уважительное и гуманное отношение со стороны медицинского персонала при обращении и получении наркологической помощи; сохранение в тайне информации о факте обращения наркологическое учреждение, о состоянии здоровья, диагнозе, иных сведений, полученных при его обследовании и лечении (ст. 61).

Еще одной юридически значимой особенностью всех психических расстройств, включая наркологическую патологию, является отнесение их к социально значимым заболеваниям [14]. Согласно ст. 41 Основ лицам, страдающим социально значимыми заболеваниями, оказывается медико-социальная помощь, что позволяет им бесплатно или на льготных условиях находиться на диспансерном наблюдении в соответствующих медицинских организациях.

Кроме того, в статьях 2, 8 Федерального Закона от 20.02.1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» указывается, что сведения, составляющие врачебную тайну, являются конфиденциальной информацией, в связи, с чем определен порядок обязательного предоставления такой информации. Сведения, составляющие врачебную тайну, относятся к информации с ограниченным доступом. Разглашение такой информации лицом, получившим к ней доступ в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей, дает основание для привлечения к административной ответственности по ст. 13.14 КоАП РФ.

С 1 января 1997 г. в Российской Федерации исключена уголовная ответственность за приобретение и хранение наркотических средств в небольших размерах без цели сбыта. С 11 декабря 2003 г. утратило силу положение Уголовного кодекса Российской Федерации, позволявшее применять принудительные меры медицинского характера к лицам, признанным нуждающимися в лечении от наркомании. Таким образом, прежние нормы уголовного законодательства претерпели существенные изменения: от борьбы с потребителями наркотиков (зависимыми от наркотиков) перешли на противодействие сбыту наркотиков и организованному наркобизнесу, пресечение наркотрафика и прекращение финансирования наркопреступности, что является важным показателем социально-политических и профилактических мер, направленных на сохранение здоровья населения страны.

До середины 2003 года за противодействие незаконному обороту наркотиков отвечали органы внутренних дел. В 2003 году в Российской Федерации создан специальный федеральный орган исполнительной власти — Государственный комитет по контролю за оборотом НС и ПВ (ГНК — ФСН — ФСКН) [22]. Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» органам ФСКН предоставлено право осуществления оперативно-розыскной деятельности. Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах» прописаны полномочия этих органов по изданию ведомственных актов в сфере регулирования законного оборота и осуществления мер контроля и даже уточнены отдельные полномочия по противодействию незаконному обороту.

В целях повышения эффективности борьбы с наркопреступностью и совершенствования профилактической работы Указом Президента образован Государственный антинаркотический комитет (ГАК) [23]. Основной задачей ГАК является обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ на качественно ином, более высоком уровне. Одновременно в соответствии с Указом были образованы региональные антинаркотические комиссии в субъектах Российской Федерации. Научное и аналитическое обеспечение деятельности вышеперечисленных государственных структур возложено на вновь созданный Научно-исследовательский центр ФСКН [18].

Таким образом, обеспечивается реализация единой антинаркотической стратегии на федеральном и региональном уровнях. Однако следует отметить, что в настоящее время российское законодательство не полностью приведено в соответствие с принятыми международными обязательствами, не реализуются в полном объеме положения антинаркотических конвенций ООН, имеются отставания правовой базы от нынешней динамики развития наркоситуации в стране. Не создана единая централизованная структура, ответственная за деятельность системы противодействия спросу на наркотики. Все это обусловливает необходимость проведения дальнейшей работы по совершенствованию законодательства в этой области, учитывая социальную значимость и специфический характер правоотношений, возникающих при оказании наркологической помощи, а также опасность больных наркологическими заболеваниями для окружающих вследствие их высокой криминальной активности.

 

Л.П. Бабичева

Национальный научный центр наркологии МЗ и СР РФ

Бабичева Людмила Павловна — заместитель главного врача клиники

Литература:

1. Дмитриева Т.Б., Клименко Т.В., Козлов А.А. Антинаркотическая политика: зарубежный и национальный опыт. http://www.fskn.gov.ru/includes/periodics/publication_gak_all/2010/0817/11226056/detail.shtml

2. Закон РФ от 22.07.1993 г. № 5487-1 «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан».

3. Закон РФ от 02.07.1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании».

4. Закон РФ от 08.01.1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах».

5. Закон от 20.02.1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации».

6. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

7. Киржанова В.В., Сидорюк О.В., Григорова Н.И., Ванисова Н.Г., Константинова Н.Я. Основные показатели деятельности наркологической службы в Российской Федерации в 2010 году [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://nncn.ru/2_335.html.

8. Конституция РФ от 12.12.2003 г.

9. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ.

10. Кошкина Е.А. Заболеваемость психическими и поведенческими расстройствами, связанная с употреблением психоактивных веществ, в Российской Федерации в динамике за 5 лет // Вопросы наркологии. — 2011. — № 1. — С. 17-27.

11. Круглый стол «Противодействие наркомании — важнейший элемент безопасности России» [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.narcotiki.ru/oinfo_6898.htlm.

12. Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 28.04.1993 г. № 377 «О реализации закона Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании».

13. Постановление Правительства РФ от 01.05.1996 г. № 542 «Об утверждении перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью».

14. Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 г. № 715 «Об утверждении перечня социально-значимых заболеваний, представляющих опасность для окружающих».

15. Постановление Правительства РФ от 18.05.2011 г. № 394 «Об утверждении перечня отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности, на занятие которыми устанавливаются ограничения для больных наркоманией».

16. Приказ Минздравсоцразвития России от 09.04.2010 г. № 225ан «Об утверждении Порядка оказания наркологической помощи населению Российской Федерации».

17. Протокол заседания Постоянного комитета по контролю наркотиков № 1/90-2004 от 23.01.2004 г.

18. Распоряжение Правительства № 466-р от 31.03.2010 г.

19. Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ.

20. Семейный кодекс РФ от 29.12.1995 г. № 223-ФЗ.

21. Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 18.01.1997 г. № 1-ФЗ.

22. Указ Президента РФ от 28.07.2004 г. № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков».

23. Указ Президента Российской Федерации от 20.10.2007 г. «О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров».

24. Цымбал Е.И. Правовое регулирование оказания наркологической помощи: проблемы и пути их решения (часть первая) // Наркология. — 2005. — № 5. — С. 5-12.